19 07
2018

央行与财政部宏观政策调控“创新”之辩!

发布者:品牌公关部 来源:中证金葵花研究部综合

 

针对这一难得的经济政策辩论场景,笔者从一开始就密切跟踪,希望能够获取更多有价值的信息。从中归纳问题的症结,找到那道能够实现央行与财政部协同实现宏观政策调控的创新缝隙!

 

在今天的聚焦文章中,笔者为大家归纳呈现这场争论前前后后的最全信息。

 

一、企业减税降费与半年再创历史新高的财政收入

积极的财政政策通过财政投融资来实现产业政策的国家经济政策与宏观调控手段。具体来看,积极的财政政策通过财政投融资进行国家基本建设与基础设施建设,调整经济结构,引导、推动、扶持产业升级,形成新的经济增长点,促进投资,增加就业,扩大内需,使本国经济平衡可持续发展。

 

概括来说,积极的财政政策就是政府加大支出、减税降费。比如,特朗普政府的减税,中国政府实施的企业减税降费措施,等等。

 

2018政府工作报告指出,今年要继续创新和完善宏观调控,把握好宏观调控的度,保持宏观政策连续性稳定性,加强财政、货币、产业、区域等政策协调配合。

 

积极的财政政策取向不变,要聚力增效。今年赤字率拟按2.6%安排,比去年预算低0.4个百分点;财政赤字2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。调低赤字率,主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础,也为宏观调控留下更多政策空间。今年全国财政支出21万亿元,支出规模进一步加大。中央对地方一般性转移支付增长10.9%,增强地方特别是中西部地区财力。优化财政支出结构,提高财政支出的公共性、普惠性,加大对三大攻坚战的支持,更多向创新驱动、“三农”、民生等领域倾斜。当前财政状况出现好转,各级政府仍要坚持过紧日子,执守简朴、力戒浮华,严控一般性支出,把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲、为民生雪中送炭。

 

根据财政部公布的最新数据显示,1-6月,全国一般公共预算收入104331亿元,再创历史新高,同比增长10.6%。对比央行方面,2018上半年社会融资规模增量累计达到9.1万亿元,比去年同期少了2万多亿元。

 

近几年,为了给企业减负,国务院多次作出减税降费的决策,这本来在客观上会影响到财政收入。然而,财政收入却连年增长,这表明减税降费的力度还可以更大。

 

针对这种情况,7月13日,央行研究局局长徐忠撰文称,“多个现象表明积极的财政政策不是真积极,甚至是紧缩的”、“没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓”。此文引发了市场上关于金融与财政的新一轮争论。

 

围绕媒体争论,7月18日,财政部旗下中国财政科学研究院院长刘尚希撰文指出,创新积极财政政策,更好地服务供给侧结构性改革,主要体现在三个方面:一是财政政策从总量为主转向结构性政策;二是财政政策从过去单一关注、重点关注经济到综合;三是从过去宏观调控转向公共风险的管理。

 

二、央行研究局徐忠:当前形势下财政政策大有可为

[在此,我们将徐忠局长文章的原文呈现在这里,希望读者能够仔细窥探更为全面的信息,不被媒体文章误导,从而有助于自己的判断]

 

当前中国经济中的主要问题是结构性和体制性的,财政政策的结构性特征比较明显,有发挥作用的很大空间。目前,多个现象表明积极的财政政策不够积极,甚至是紧缩的。中央财政要发挥逆周期的宏观调控作用,实行真正意义的减税,做实国有金融机构的资本金,支持有条件的地区扩大投资。财政政策近年来做了很多事情,财政部的同志经常加班加点,财金23号文、《关于完善国有金融资本管理的指导意见》从文件本身写得都挺好,但是近期市场上对财政政策的诟病也比较多。

 

1、多个现象表明积极的财政政策不是真积极

 

财政是国家治理体系的基础和支柱,思考财政问题,一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比,强调自己的权利太小。实际上,美国财政部相当于我们的国务院,至少相当于我国发改委、财政部和商务部三者之和。中国的财政体制脱胎于计划体制,财政政策制定实际是分散在多个部门,各部门往往从自身立场出发制定政策,公共财政的现代国家治理体制还没有建立起来。

 

就国家治理体系现代化而言,在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。金融危机反映出,每个经济体都要防止政府乱花钱。从预算的角度来讲,预算制定、预算批准、预算执行和事后监督,都要建立足够好的制衡关系。相比之下,中国的财政透明度很不够,信息披露大而化之,缺少公众监督,不要说人大代表看不懂财政报表,我也看不懂。没有有效的信息披露,事实上监督制衡无法实现。

 

从这样的大方向出发,观察当前的财政运行,至少有以下几个问题值得重点关注。

 

预算管理不健全,导致财政运行存在顺周期性,没有发挥好逆周期宏观调控的作用。财政赤字并不是越少越好,更不是收入增长越多越好。为了防范和化解金融风险,金融部门正在去杠杆,货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下,财政政策应该是积极的,然而现在看到的情况是,财政收入以较高的速度增长,今年预算安排的赤字率是2.6%,与去年3%的水平相比是紧缩的。即使按照一些财政专家所测算的,实际的赤字率可能达到3%,那也不是积极的。因为对地方债务控制后,总的财政政策不可能积极。

 

财政支出以应对短期问题为主,缺少对长期问题考虑的财政制度设计。从长远来看,地方隐性债务问题、养老金缺口问题,都需要财政资金解决。通过供给侧性结构性改革,化解产能过剩、杠杆率偏高、房地产泡沫等结构性问题,也需要财政政策提供支持。寄希望提高财政收入来解决这些资金问题是涸泽而渔,最终必须通过提高财政支出效率来解决。提高财政支出效率关键要做好两点。一是盘活财政存量。各级政府的国库存款有四、五万亿,各级政府一边存钱一边借钱很不合理。有的资金充裕的地方政府,财政出资回购收费高速公路,免费通行后反而造成交通拥堵。二是财政要提高把钱花好的意识。最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈,有财税专家认为,起征点不能超过5000,否则纳税人数量会大幅减少,不利于提高居民的纳税人意识。但是,财政部门很少强调纳税人意识的另一面,即提高财政信息透明度,财政支出要接受纳税人监督,对纳税人负责。

 

近几年减税政策不少,但是企业和居民缺少实实在的获得感,有的企业税负不降反增。

 

公开资料显示,近几年的减税降费规模超万亿元,但这两年的财政收入增速一直高于GDP的增速,单位GDP承担的财政收入增加了。这种现象让老百姓对减税政策的效果产生质疑,对市场的预期引导也会有问题。背后的原因是,政策制定是个系统工程,文件上规定的税率和税基可能减少了,但实际的征管力度可能加强了。比如,原先营业税的征管有一定的弹性,但增值税征管有上下游企业的交叉对比制衡机制,管理更加严格。原先一些小微企业不交税,现在必须缴纳增值税,否则不能给需求方开具增值税抵扣凭证,业务会受到影响。又比如,支持创新的企业所得税优惠政策,税率上的优惠实际上是以企业有盈利为前提的,一些中小企业根本没有税前盈利,这种政策不过是空中楼阁。最终结果是大中型国有企业减税,小微企业增税了。同样,目前正在进行的个人所得税改革也有类似的问题。税制修订过多地考虑修改后对税收收入的影响,为了保证税收收入没有很大的变化,只从税率上考虑,没从征管上着手,导致税率偏高。最近的新闻热点显示,明星逃税现象比较严重,这表明税收征管没有做好。个税改革首先需要税务部门自身做好征管工作,才能设计出广税基、低税率的改革方案。

 

2、金融去杠杆背景下,国有金融机构资本不足的问题凸显,应当以财政资金向国有金融机构注资,并改善公司治理水平

 

金融是实体经济的镜像反映,实体经济的负债对应着金融机构的资产。因此,金融乱象实际反映的是实体经济和整个体制机制的问题,金融机构的杠杆是被动加起来的,是地方政府和国有企业规模扩张、杠杆率攀升的结果。近日发布的《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》写得非常好,关键在落实。文件明确,财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。

 

我们认为,履行好出资人职责关键是做好两项工作。

 

一是要充实国有金融机构的资本金。从国有资产管理体制角度而言的国有资本,是经济学中的“资本”概念,而非会计上的“资产”概念,国有企业只有减去负债后的“净资产”所有权才属国家所有,才是真正的“财富”。从金融业的角度看,现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的,有的是自己为自己注资,有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资,财政并没有真正掏钱,“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资,没有真正增强银行吸收损失的能力。一些金融机构股份制改革过程中设立的共管账户,也属于类似的性质。当前经济存在下行压力,金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内,资本短缺的问题显得尤为突出,财政做实国有金融机构资本更加重要。为了增强防范和应对金融风险的能力,必须以财政资金真实地向国有金融机构注入资本。

 

二是通过银行董事会结构多元化,提高董事会专业性,提升国有金融机构的公司治理水平。如果光是派人、给国有金融机构当“婆婆”,不能改善公司治理,我估计将来中央可能需要出另一个文件,授权人民银行或其他部门来履行出资人职责。

 

3、整顿地方政府性债务不能一推了之,应着力避免财政风险金融化,对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异,不搞一刀切

 

随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施,2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是,高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看,非金融企业部门的杠杆较高,政府部门杠杆率不高,但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。从这个意义上讲,地方政府的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。

 

据IMF测算,2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%,已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚,主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明,地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期,处于一种政府与非政府之间的模糊地带,属于准政府债务。

 

解铃还须系铃人。在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前,将一些隐性债务划到政府债务之外,一推了之,这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险,偿债意愿降低,将财政风险转嫁金融部门,势必增加金融机构出现坏账的风险,甚至引发系统性风险。事实上,地方政府的资产负债是同时扩张的,有些基础资产的质量还是相对良好的,可以对其债务偿还形成一定的担保。地方政府的去杠杆不能只关注负债方,更要关注资产方,完全可以通过资产出售、兼并重组等方式来缓解债务风险。

 

在地方政府债务管理框架中,强调金融机构约束作用,比如今年发布的财金23号文,大方向是对的,但是必须以落实财税改革为前提,提供相关配套条件。历史经验表明,由于财税改革落实不到位,在条件不具备的情况下,金融机构管不住地方政府的违规融资行为。

 

一是与地方政府相比,金融机构相对弱势。金融机构通常只能从公开渠道获得信息,很难实质性审查地方政府的资本金来源。目前的预算管理并没有将经常性预算与资本性预算分开,地方政府也没有公布政府资产负债表,财务信息的透明度依然很低。在当前条件下,金融机构很难按照市场化原则有效识别项目风险。

 

二是没有地方政府破产制度,地方政府事实上是无法破产的。实践中尚未发生过兑付危机,中央不救助原则尚未得到实践检验。金融机构容易对政府背景的投融资项目产生隐性担保和刚性兑付的幻觉,地方政府和国企等软约束主体成为金融机构眼中的优质融资主体,金融市场的定价规则和风险溢价完全被扭曲了。三是地方政府软约束导致对利率不敏感,难以用价格调节手段调节地方政府的融资行为。因此,未来要从根本上防范化解地方债风险,关键是加快落实财税财税改革,为金融市场的发挥约束作用创造条件。这也是落实《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的关键所在,否则,地方政府债务损失首先要依靠金融机构的资本来冲销,必然弱化财政部门国有金融资本出资人地位。

 

三、财政部刘尚希:积极财政政策的作用不是“大水漫灌”

[财政部旗下中国财政科学研究院院长刘尚希“积极财政政策的作用不是‘大水漫灌’”原文]

 

当前我们所处的一个时代最突出的特征就是各种不确定性,这已经成为一种常态。

 

从不确定性的视角看,推动供给侧结构性改革就是要应对不确定性。供给侧结构性改革应对的不确定性指的是什么?就是供给与需求不能很好地匹配,或者说还没有一个有效的供求响应机制。例如金融服务供给和实体经济融资需求、公共服务供给与需求,抑或人力资本供给和需求的不匹配,这些不匹配会带来各种不确定性后果,如果任由这种不确定性进一步放大,就会变成经济危机、金融危机等各类危机,而且这些危机之间会叠加放大,所以我们不能让这种不确定性继续放大,必须有效控制,实施供给侧结构性改革。

 

面对这种经济、社会的各类不确定性,财政政策该如何作为?中央经济工作会议提出的“财政政策要更加积极有效”,蕴含着提高国家治理效能的深意。所谓“积极”,就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,增强财政政策的预见性和预防性,而不是被动应付、见招拆招。所谓“有效”,就是要抓住关键环节、关键问题,精准发力、对症下药,达到“四两拨千斤”的效果。在当前经济增速换挡期,财政政策更要发挥“定海神针”作用,持续不断地为经济社会发展、改革深化中注入“确定性”,稳住大局,推进供给侧结构性改革,确保稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作有效落实。

 

创新积极财政政策,更好地服务供给侧结构性改革,应主要体现在下面三个方面:

 

一是从总量为主的政策转向结构性政策,今天面临的问题很显然不再是总量问题,或者说主要不是这个问题,而是结构性的问题,结构性的矛盾,所以财政政策,就应该从总量的政策转向结构的政策,那么结构的政策就是要去调整我们的经济结构、产业结构、区域结构、城乡结构、分配结构等等。我们说的结构是整体的,不是单一的,不是某一个侧面的,既是经济的,也是社会的、制度的。从当前来看,我们要推动经济结构,推动社会结构优化,更重要的是制度结构怎么去调整。这是改革的命题,也是创新的课题。

 

二是财政政策从过去单一的关注或者重点关注经济到综合领域。财政政策不仅仅是经济政策也是社会政策,除了传统的经济领域外,还要体现在民生领域,例如在教育、医疗、养老、社保等基本公共服务的均等化上财政要怎么发挥作用,民生方面怎么样兜底,怎么促进社会公平,通过基本公共服务的提供,促进人力资本的积累,推动人的全面发展,财政政策正在从关注物到更加关注人。

 

三是从过去宏观调控转向面向公共风险的管理。为什么提出公共风险的管理呢?这个世界是不确定的,不确定性事件越来越多,会带来各种眼前的、短期的风险,以及长期的、整体的风险。宏观调控本质是短期的相机抉择,注重的是对短期风险的防范和化解,怎么关注长期风险对中国的发展来讲至关重要,所以财政政策要关注短期风险的防范与化解,更要转向长期整体的战略层面化解风险,这就需要公共风险管理,这样财政政策既能短期有效也能长期有效,不至于造成风险的后移或者累积。

 

财政政策的创新并非易事,因为财政的事情不是财政部门的事情,是整个国家的事情,是整个社会的事情,涉及老百姓,涉及企业,涉及整个市场,也涉及国际社会。

 

从积极财政政策的效果来看,应主要体现在三个方面:一是注入确定性。党的十八大以来,我国的积极财政政策为市场运行注入确定性,减少实体经济内部、虚拟经济内部以及实体经济与虚拟经济之间的不确定性,稳定国民经济;为社会运行注入确定性,降低消费、就业和社会心理的不确定性,保障民生,稳定民心;为改革注入确定性,按照党的十八届三中全会《决定》提出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”定位,大力推动改革。同时要体现十九大报告所提出的高质量发展,高质量的财政政策可以助推高质量发展。

 

二是引导形成良好社会预期。良好社会预期是经济社会平稳健康发展的基石。对市场和社会环境有良好预期,人们就会有动力、有耐心去从事创新创业活动。而悲观的预期则会导致市场主体行为的短期化,倾向于投机炒作赚快钱。要引导形成良好社会预期,首先要保证财政政策信号清晰,各项政策措施越明确、落实越有力,社会预期就越好。其次要精准施策,政策措施一旦出台就不能“翻烧饼”,也不宜频频出招,防止政策多变、频出而扰乱预期。

 

最后要树立底线思维。充分考虑现实中的各种不确定性因素,有预案、有底线,给经济社会主体吃下“定心丸”。

 

三是推动实现新的供求动态平衡。结构性失衡的根源是资源错配、效率低下,产生大量无效供给,而优质供给不足。因此,积极财政政策的作用不是“大水漫灌”,而是精准施策、积极有效。一方面,积极支持“三去一降一补”政策的落实,并着力做好职工分流、培训、安置工作;另一方面,通过实施减税降费、鼓励研发创新、支持普惠金融、扶持中小微企业、改革重要农产品价格形成机制等措施,为市场机制发挥自组织功能创造条件,通过市场力量来矫正结构性失衡。与传统的扩张性政策不同,目前积极财政政策不是政府直接发力扩大需求,而是通过激发市场活力来间接发挥作用,优化资源配置,增加优质供给;不是通过政策来替代市场,而是让市场在资源配置中发挥决定性作用;不是单打独斗,而是认识和把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的系统联动关系,基于总体观出发来发挥财政政策在这些方面的整体效能。

 

四、“争论”背后:央行与财政部政策调控职能如何配合?

关于金融与财政如何更好地发挥作用的探讨由来已久。

 

2017年11月的财新峰会上,针对全国人大财政经济委员会副主任委员黄主任“人民币的货币政策必须独立,要独立就必须摆脱被外汇占款的干扰,必须让财政部主要负责管理外汇储备”的观点,徐忠在现场反驳,“看起来很美好,但是现实很骨感。”

 

如何看待这轮财政与金融之争?中国金融改革研究院院长刘胜军表示,从改革的角度来讲,双方的论战不是一件坏事。“这种观点碰撞,对于改革来讲是非常必要的,如果没有这样的争论和判断,改革难以推动。”

 

Q1:金融与财政争论的焦点是什么?

 

此次争论的核心之一是,徐忠提出,“多个现象表明积极的财政政策不是真积极。”

 

“相比之下,中国的财政透明度很不够,信息披露大而化之,缺少公众监督,不要说人大代表看不懂财政报表,我也看不懂。没有有效的信息披露,事实上监督制衡无法实现。”徐忠说。

 

徐忠表示,观察当前的财政运行,有几个问题值得关注,包括“预算管理不健全,导致财政运行存在顺周期性,没有发挥好逆周期宏观调控的作用”、“财政支出以应对短期问题为主,缺少对长期问题考虑的财政制度设计”。

 

“为了防范和化解金融风险,金融部门正在去杠杆,货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下,财政政策应该是积极的,然而现在看到的情况是,财政收入以较高的速度增长,今年预算安排的赤字率是2.6%,与去年3%的水平相比是紧缩的。”他指出,“即使按照一些财政专家所测算的,实际的赤字率可能达到3%,那也不是积极的。因为对地方债务控制后,总的财政政策不可能积极。用我一位同事的话讲,没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。”

 

他认为,提高财政支出效率关键要做好两点:一是盘活财政存量、二是财政要提高把钱花好的意识。“最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈,有财税专家认为,起征点不能超过5000,否则纳税人数量会大幅减少,不利于提高居民的纳税人意识。”徐忠说,但是,财政部门很少强调纳税人意识的另一面,即提高财政信息透明度,财政支出要接受纳税人监督,对纳税人负责。

 

7月16日,财新网署名为“青尺”的一位财政系统人士反驳指出,不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。“查阅2018年预算报告,我们可以看到有关线索:‘统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金,适度扩大财政支出规模’。上述表述说明,虽然官方赤字口径未发生变化,但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度。”

 

据媒体报道,瑞银亚洲经济研究主管汪涛被问及该事件时指出,1998年以来出现财政赤字便被认为是积极财政,财政发力是在预算之外,即表外的“准财政”。如果去杠杆强化,准财政就要收紧。因此,积极财政就需要“开前门”,货币政策和财政政策要配合起来,收紧影子银行,扩大融资渠道,比如加大地方专项债发行。

 

“减税是财政积极的一方面,补贴、产业政策都是积极财政政策。”中南财经政法大学金融协创中心研究员李虹含说。

 

争论1、没有赤字增加的财政政策是积极的吗?

 

徐忠:用我一位同事的话讲,没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。

 

青尺:财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度,因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

 

刘尚希:财政政策的创新并非易事。由于财政涉及老百姓(83.950, 1.84, 2.24%)、企业及整个市场,也涉及国际社会,所以需注重整体性。

 

争论2、财政注资金融机构是虚假的吗?

 

徐忠:从金融业的角度看,现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的,有的是自己为自己注资,有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资,财政并没有真正掏钱,“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资,没有真正增强银行吸收损失的能力。

 

青尺:当年财政注资银行,就是加大积极财政政策力度的重要体现,后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息,到后来银行不良资产转为优质债权,这些都是实实在在的钱和权益,最后承担者是全体纳税人。

 

争论3、金融机构是地方政府债务问题的受害者吗?

 

徐忠:历史经验表明,由于财税改革落实不到位,在条件不具备的情况下,金融机构管不住地方政府的违规融资行为。

 

青尺:金融机构在地方债乱象中,很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色,绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。新京报记者 宓迪

 

Q2:为何双方的争论此时发生?争论为何现在爆发?

 

中国银行首席经济学家曹远征对新京报记者表示,这与当前的经济、金融形势有关。经济存在下行风险,金融风险也在加大,很多地方呼吁,央行应该进一步放松货币政策。央行认为,从M2比GDP的增速、短端利率的高低、流动性的宽裕程度等指标来看,货币政策并不像外界想象的那么紧。因此央行提出,如果要避免经济进一步下行,就需要财政有更多的担当。另一方面央行也认为,再进一步紧缩货币政策会导致金融风险进一步加大,可能使得很多企业、特别是地方融资平台的违约风险加大,从这个角度来说,央行也呼吁财政应该进一步放松。

 

中国金融改革研究院院长刘胜军向新京报记者表示,央行在推动去杠杆的过程中,目前进入了一个两难的困境。为了去杠杆,央行收紧货币政策,按照设想应该会有更多的资金被投入到实体经济。但实际的情况是相反的,即使银行的资金少了,首先投资的还是房地产、地方融资平台,而不是实体经济中的优秀企业、中小微企业等这些央行希望资金流向的领域。资金没有投向实体经济,主要原因是实体经济的回报率低,回报率低则是源自于税负,中国的税负高居世界第一。“这里面最核心的问题还是来自财政部门,让金融去杠杆变得非常困难。这就是为什么央行开始明确把矛头对准财政部门。”

 

刘胜军表示,从改革的角度来讲,双方的论战不是一件坏事,“我们并不是为了争权夺利,并不是说希望哪个部门权力更大,而是希望解决问题。这种观点碰撞,对于改革来讲是非常必要的,如果没有这样的争论和判断,改革难以推动。”

 

Q3:财政部和央行的作用是什么?

 

今年3月,时任中国人民银行行长周小川表示,去年7月份中央金融工作会议所披露的消息里,已经说明了金融改革的一些主要思路,包括其后成立了国务院金融稳定发展委员会,其办公室放在人民银行,这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。

 

一般来说,财政部门管财政政策、央行管货币政策。

 

2013年,央行副行长潘功胜在当年两会期间谈及“央行经理国库”体制时曾表示,在财政资金的使用和管理中,央行和财政部门建立了一种相互分工合作又相互制衡的关系,在财政资金的收支中执行不同的角色。更通俗地说,财政是国库的会计,政府的会计,而人民银行则是政府的出纳。

 

7月8日,《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(下称《意见》)发布,明确厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构的权责,完善授权经营体系,清晰委托代理关系。

 

《意见》指出,“国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责。”“履行国有金融资本出资人职责的机构要与人民银行、金融监管部门加强沟通协调和信息共享,形成工作合力。”

 

财政部有关负责人在相关答记者问中提及,从法律地位和权责匹配看,国有金融资本出资人职责缺少明确授权,管理权责边界不清晰,很大程度上影响了国有金融资本管理职能的有效发挥。《意见》明确提出,国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责,有利于压实部门管理责任,明晰委托代理关系,完善授权管理体制,更好地管好用好国有金融管资本。

 

公开资料显示,事实上在2003年国有四大银行启动股份制改革之前,财政部行使国有独资金融机构出资人代表的职责。2003年以后,国家决定启动大型商业银行股份制改革。

 

这其中,中央汇金投资有限责任公司的角色是重要一环,代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。2007年9月,财政部发行特别国债,从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权,并将上述股权作为对中国投资有限责任公司出资的一部分,注入中投公司。

 

Q4:部门之间该如何协作?

 

目前,金融工作的三大任务是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革。

 

财政部公布的最新数据显示,1-6月,全国一般公共预算收入104331亿元,同比增长10.6%。

 

“在经济下行压力较大的情况下,财政收入增长如此快,赤字率反而小了,说明财政政策不给力。”在中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼看来,从金融工作三大任务来看,财政部门有更多发挥空间。

 

“现在一讲到服务实体经济,都是在讲货币政策、信贷政策,下一步的重点应该是财政政策的支持,需要更积极一些。”董希淼说,在中美贸易战背景下,需要扩大内需、进行产业结构调整等。而消费作为扩大内需很重要的方面,需要财政部门进一步减税降费,减轻企业和个人的负担。

 

第二,从防范金融风险角度,同样需要财政部门更加主动担当。“此次央行和财政部争议的一个焦点是地方政府性债务问题。目前看,地方政府性债务问题可能是金融风险的一个‘灰犀牛’。不能将这些问题‘一刀切’,更不能将地方政府性债务风险转嫁金融部门。如果简单地将地方政府性债务问题一股脑儿推给金融机构,那么将增加金融机构出现坏账的风险,甚至引发系统性金融风险。要改善企业的生存环境,更需要财政政策的支持。”董希淼表示。

 

他认为,在深化金融改革上,要加大财政资金注入国有金融机构,增强金融机构的资本实力,为深化金融机构改革、扩大金融业对外开放奠定良好的基础。不过,有些问题已经超出央行、金融监管部门的职责,需要财政部门配合。

 

青尺则表示,财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度,因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

 

刘尚希指出,创新积极财政政策,更好地服务供给侧结构性改革,主要体现在三个方面:一是财政政策从总量为主转向结构性政策;二是财政政策从过去单一关注、重点关注经济到综合;三是从过去宏观调控转向公共风险的管理。

 

Q5:财政政策与货币政策应如何配合?

 

6月份M2增速再创新低,社融继续低迷。机构普遍认为,表外融资大幅下降是社融持续萎缩的主要原因,这也是金融去杠杆、强监管政策效果的体现。据财政部公布的数据,今年上半年,全国一般公共预算收入10.43万亿元,同比增长10.6%。

 

当前,我国实施的是积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策指的是政府加大支出、减税降费。易纲在今年两会期间就“稳健的货币政策保持中性,要松紧适度”的说法做过解释,松紧适度主要是对实体经济而言,我们的实体经济能不能够得到各个方面有效的支持。能不能够创造一个防风险并且能够平稳推进金融改革的外部环境,这样就为我们从高速增长阶段转向高质量发展阶段,提供一个中性适度的货币金融环境。

 

中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文对新京报记者表示,长期以来,我国的宏观调控政策中,货币政策和财政政策存在协调性不够,甚至互相冲突、抵消的情况。因为两大政策由不同部门主导,各个部门的关注点不同,例如财政部门主要考虑财政承受能力、财政收入是否可持续增长。而货币政策则更加注重防范化解金融风险。因此,未来财政政策与货币政策的协调,首要的是在导向上明确配合,要从当前经济面临的主要问题出发,发挥政策各自的优势。

 

另一方面,财政和金融各自领域的改革也要继续推进。施正文提出,“减税降费我们一直在推进,但实际效果并没有那么理想,减税不是简单降低税率就可以的,与我们的征收力度也有很大关系,政府部门加大征收,可能就把税率的降低抵消了。”因此,还需要进一步深化财税改革,金融也是如此。

 

中国银行首席经济学家曹远征认为,讨论货币政策与财政政策各自的职能并不是问题的本质,本质应该回归到经济发展本身,要深化供给侧结构性改革,通过改革释放经济增长动力。中国经济不能对宏观经济政策过于依赖,更应该强调改革开放,通过改革开放来增强经济增长的后劲。

 

五、“争论”呼唤央行与财政部职能配合,协同创新宏观调控

在我国,央行和财政部分别承担着货币政策和财政政策执行者的角色,这决定了二者在宏观经济领域的重要地位。目前,正是上半年各项经济数据陆续出台之际,相关数据的分析将影响到社会公众对二者的评价。

 

今年上半年,我国财政收入超过10万亿元,再创历史新高,这让财政部“脸上有光”。央行方面,上半年社会融资规模增量累计达到9.1万亿元,比去年同期少了2万多亿元。

 

在目前经济增速降低,很多企业苦于流动资金紧张的情况下,央行似乎要承担向实体经济提供金融支持力度不够的评价。但是,对于财政部来说,尽管财政收入创新高,却依然要接受来自社会的质疑。现在企业税费负担这么重,社会上对企业减负的呼声一直很高,财政部的减负工作做得怎样?

 

要解决以上疑问,就得回答如何执行好货币政策和财政政策的问题。当前,中国经济面临的任务是要保证经济增速保持在合理水平,这就需要企业有足够的开工量。由于多年来一直坚持的是通过货币“灌水”来满足企业需要,导致金融风险累积到需要认真对待的程度。因此,最近几年央行在中央的要求下,一直坚持相对从紧的货币政策,严控信贷资金流向房地产市场等领域。即使是为了刺激经济而推出降准措施,也更多是通过“定向降准”向实体经济进行有限度的“滴灌”。

 

央行为什么要这样做?央行就是怕“大水漫灌”之后资金再度囤积到房地产市场等领域造成虚火。但是,问题在于金融市场已经基本实现了市场化,“滴灌”之后并不能保证资金按着央行的意图流向中小微企业,而是按照市场效率更多地流向理财市场。近几年民间理财市场热得烫手,出现了一些金融泡沫,一旦破裂便产生很多衍生问题。由此可见,在金融流通渠道难以理顺的情况下,简单地要求央行降准降息,不仅不能起到应有的效果,反而可能会加大金融风险。

 

难道只能听任企业资金紧张下去而无所作为吗?很显然,在这方面财政部应该有更多的努力空间。为了给企业减负,近几年国务院多次作出减税降费的决策,这本来在客观上会影响到财政收入。然而,财政收入却连年增长,这表明减税降费的力度还可以更大,特别是对中小微企业,税收减轻了,不过地方各级政府名目繁多的收费却依然存在,甚至有所增加。

 

如何减轻企业的税费,让财政政策更积极,财政部确实应该作出更多努力。但是,目前对财政部的绩效考核基本实行的是数字管理,对于财政部来说,面对着巨大的财政开支,它需要不断地增加财政收入。看来,仅仅靠财政部自身,来达到为企业减负的目的,其力度是很有限的。在这种状况下,每当经济增速减缓的时候,第一反应便是要求央行降准降息,使去杠杆的效果不断打折扣。

 

由此可见,这一场“央财互怼”暴露出的一个真问题是,我国经济调控的决策部门未能站在更广阔的视野来审视货币政策和财政政策的执行情况,缺乏互相之间的默契配合。

 

显然,这种状况与经济调控的要求是不匹配的。不管是央行还是财政部,都需要站在更高的角度,以全局的眼光来审视金融工作和财经工作,多一些互相支持,少一些互相埋怨。

 

当然,这也少不了央行和财政部的体制机制改革,包括对它们的绩效考核改革。如果能够做到这一点,这一场“央财互怼”才显示出了它的积极意义。